从8月1日起,深圳将全面启用“居住证”,实行了多年的“暂住证”即将退出历史舞台。为了配合居住证的全面实施,实施了13年的《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》(以下简称《条例》)也将废止。

近日,浙江省杭州市颁布《流动人口服务管理条例》,因对外来人口申领居住证提出稳定工作、无犯罪记录及高中以上学历等条件,立即受到社会广泛关注。这项备受质疑的新规,再次把公众关注的目光引向户籍制度改革。
什么是居住证?申领居住证的种种限制条件折射了怎样的户改困境?这条从“暂住”到“居住”的改革道路,下一步该往哪儿走?日前,记者采访了有关专家、学者,以期回答上述问题。
一问:为何推行居住证制度?
“觉得办暂住证,心理上不好接受,似乎有些歧视的意味。”在北京市朝阳区某物业公司上班的小张,毕业于山东财政学院,去年3月从山东老家来到北京,一直没办暂住证,“媒体报道北京市计划今年底推出居住证政策,到时候再办吧。”
小张的想法,的确代表了一部分在京流动人口的心声。同为城市外来人口登记管理办法,“居住证”和“暂住证”一字之差,却意味着对流动人口从“治安管理”到“社会服务”的重大转变:居住证制度增加了社会服务与社会保障两大功能,使流动人口在就业、医保、子女教育等方面享有必要的待遇。持有居住证,一定程度上意味着在工作、生活等方面可享受当地居民同等待遇。
“居住证是暂住证认可度降低后制定的制度。”长期从事户籍制度改革研究的中国人民公安大学教授王太元说,“但不能提到暂住就与歧视联系起来,暂住证并不是侵犯暂住者的合法权益,而是对居民的最低保护。同样,只要地域差别存在,没有暂住证或居住证,则是对居民最基本合法权益的剥夺。”
王太元进一步解释说:“如果地方行政法规,只规定办证人的义务,而缺少对办证人享有权利的规定,则存在歧视。实质上,证件是被管理者与管理者、个人与群体之间关系的一个支持与保护措施。因此,居住证首先甚至主要是一种交往工具,其次才是一种管理手段。”
对于为何推行居住证制度,中国人民大学人口与社会学院教授陆益龙认为,一是方便政府对流动人口或外来人口进行管理;二是政府为保障流动人口在居住一定年限后,成为城市市民的过渡性举措;三是随着人口结构变化、廉价劳动力时代的终结,工业发达地区为吸引劳动力,保持经济持续健康快速发展而采取的手段。
二问:是否应该建立全国统一的居住证制度?
从1984年广东深圳率先试行暂住证制度,到2003年围绕“孙志刚事件”引发的收容遣送制度被废止,暂住证等制度失去最有力的支撑和保障;从上海、深圳等城市及浙江、河北、山东等省推出或计划推出居住证制度,再到近期《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(以下简称《通知》)提出“逐步实行暂住人口居住证制度”,中央与地方对非户籍人口的管理制度改革从未停止。
在全国各地的相关改革中,有一条轨迹愈来愈清晰,非户籍人口的权益正日益受到重视,公共服务和社会保障的覆盖范围也在日渐扩大。不过,面对各地众多条款、申领条件,人们也不禁要问:居住证制度是否应该全国统一?
“由于我国目前实行的是1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》,该条例规定,户口不能随意迁移。即统一的户籍制度,还未发生根本变化,因此,地方政府在管理中,只能在不违背法律的前提下,做一些局部改革工作。”陆益龙说。
“10多年来,多个城市或快或慢、先后推出居住证制度是正常的。”王太元认为,中国30年的经济腾飞,经济发展速度与社会管理转轨速度不相匹配,居民身份证之外,会有一个地域性的证件在相当长时间内存在。“任何行政管理是对具体范围内住户的管理,必须带有地域性。”
不过,王太元坦言,根据《通知》“具体办法由公安部会同有关部门研究制订按程序报批后实施”,建立全国统一的居住证制度,只是时间问题。“现在还没有经过立法部门正式审定,也还不能公布。在全国层面统一之后,各地自然会相应跟进。”
三问:推行居住证制度,会使城市发展陷入两难境地?
一方面,保证本地城市经济持续健康快速发展,需要稳定的劳动力大军涌入;另一方面,一旦有更多人取得居住证,将对城市公共资源及公共服务造成很大压力。这就使城市发展陷入两难境地。
“从城市发展角度看,大量人口涌入城市,增加城市公共资源负担是伪命题。”王太元解释说,在所有时代、国家,一个地方之所以成为城市,是因为人的聚集、生活需求、生产供给及市场发育才促进了发展,尤其是人促进了城市发展。“任何人进入城市,只要是合法生存,不妨碍他人权利,不增添社会负担,对城市来说,就是正值,不是负值。”
“微观上,人口流入就会有税收,有税收,城市发展就不会‘亏本’,当然这有时间差的问题;中观上,一般讲,地方财政基本收支平衡是正常情况,但问题是有的地方财政取之于流动人口,却没用于流动人口。毫不客气地说,有些城市超速发展是建立在剥夺了一部分外来人口的应得利益基础之上的发展;宏观上,人口进城是城市化发展的不竭动力,只考虑公共资源短期短缺、某些领域社会压力大而拒绝人口入城的想法,是错误的。一个城市若丧失了吸引人口的能力,它就会僵死的。”王太元说。
城市为什么压力大?业内专家分析指出,并非因为城市化过程中,人口流入了城市,而是因为精神文明没有普及到农村,城市财富没有“浇灌”到农村。
陆益龙说:“严格讲这是城市建设、城市规划存在问题,一个市场开放、自由流动的社会,城市应制定长远发展战略规划,向外围拓展,拓展都市圈,发挥大城市发展优势,在某种意义上,也是提高发展效率的一种途径。由于现在的条块分割、区域分割限制了城市发展,通过内外开放及科学合理的规划,完全可以避免两难问题。”
现实中,有的地方政府出于发展考虑,明确将学历、工作状况等列入居住证申请条件。对此,中国政法大学行政法学教授解志勇认为,以工作年限、纳税额等经济贡献规定申领资格可以接受,但从行政法角度讲,以学历划分申领条件的做法不合理,不符合比例原则,对居住证制度的进步性是一种伤害。“在相同情况下,行政目标的实现应尽可能公平公正地给人们同等待遇。”
四问:制定居住证制度应遵循哪些规则?
业内专家表示,居住证的立法建制,必须实现权利和义务对等。只要不与应有的合法权益结合的居住证立法就不合理。只有在规范义务的同时规定权利,居住证就是社会的进步。
为此,王太元建议,居住证制度还要遵循两个原则,一是保障流动人口在本地生活、生产的合法权益;二是提供流动人口成为本地居民的合法阶梯。
“居住证必须与共享合法权益、分享社会资源契合。应根据外来人口的生产生活需求,稳步捆绑合法权益,社会管理要促进人的进步,不能养懒人,不能怂恿人成为懒人。同时让户籍与各种利益脱钩相辅而行,通常做法是以年限为合法生存考验期,最后具备永久居民资格。”王太元说。
居住证发放还应有普遍性,并实现两个目标。王太元介绍,一是保证流动人口在本地生活有足够的权益保障与行政力量;二是全面升级个人公共信息,能够支持其所有生活服务与社会管理。
陆益龙认为,尽量让更多流动人口、外来人口,长期在此居住生活但无本地户籍的人得到居住证,同时不要设置太多条件限制,真正使他们享受到公共资源均等化的服务,共享改革开放发展成果。
“户籍制度改革,应该使城乡户口的‘附加值’趋于平等,切实保障流动人口转变身份后的利益和待遇,逐渐消解以往城乡‘二元结构’体制形成的歧视,早日走出‘单兵突进’困局。”解志勇说。

  《条例》诞生于1995年9月15日深圳市二届人大第二次会议,并于当年9月20日公布实施,成为管理数百万外来人口的法律依据。然而,随着经济社会的快速发展和国家政策的调整,暂住证作为外来人口管理的载体已经不能满足当前的实际需要。深圳市政府表示,从人口管理层面看,暂住证存在信息量少、功能单一、个人记录连续性差、资料变动不及时等问题,已经不能准确、及时地反映外来人口在深的基本情况,难以实现动态管理的目标;从人口流动的导向作用看,暂住证缺乏对外来人口的合理引导,难以对外来人口盲目流动产生制约;从使用功能看,暂住证本身的信息不够全面、准确,使用功能和实用价值不断弱化,办证率急剧萎缩。

在此情况下,深圳市决定改革外来人口管理模式,对人口的管理从暂住证向居住证转变,以信息化手段、一证多能的现代智能型居住证,实现人口的动态化管理,同时增强外来人员的城市认同感和归属感。经过在盐田区的试点,深圳市不久前正式发布公告,将从8月1日起在全市范围内推行居住证制度,支持该制度的将是今年5月15日由深圳市委常委会讨论通过的《深圳市居住证暂行办法》(以下简称《暂行办法》),因此,作为暂住证制度的法律依据,《条例》也已经没有存在的必要。

在《条例》废止后,暂住证持有人在暂住证有效期内的权益将得到《暂行办法》的保护,并将享有居住证的相应权益。

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